De overheidsschuld van Curaçao neemt snel toe, mede als gevolg van de corona pandemie en de steun vanuit Nederland[2] in de vorm van nieuwe leningen. Met een al jaren krimpende economie roept de stijgende schuldquote de vraag op in hoeverre het land in staat is de schulden in de toekomst terug te betalen dan wel te herfinancieren? Is het verdienvermogen van het land voldoende om de rentelasten nu en in de toekomst te blijven betalen? Is een zelfstandige economie als autonome staat binnen het Koninkrijk houdbaar?
Dit artikel beoogt op basis van historische ontwikkelingen op Curaçao en een vergelijking met schulden van Europese en andere Caribische landen antwoorden te geven op deze vragen.
Historische ontwikkeling overheidsschuld abc eilanden
Bij de start van de nieuwe staatkundige positie van de drie eilanden in 2010 waren de schuldquotes laag: 28.1 procent voor Curaçao, 56,1 procent voor Aruba en 32,3 procent voor Sint-Maarten. De schuldquote meet de overheidsschuld[3] als percentage van het Binnenlands Bruto Product (BBP). Het BBP wordt hierbij gehanteerd omdat dit een maat is voor de totale toegevoegde waarde van een land ofwel wat de inwoners van het land gezamenlijk verdienen. Dit bepaalt daarom het verdienvermogen kwantificeert.
Nederland heeft in 2010 de toenmalige schulden geherfinancierd tegen relatief lage rentes[4].
Uit tabel 1 blijkt dat de schuldquotes van Curaçao en Aruba gedurende de zeven daaropvolgende jaren zijn gestegen met 79 procent respectievelijk 53 procent tot 50,3 procent respectievelijk 86,0 procent. Bij de interpretatie van deze cijfers dienen we ons te realiseren dat de economieën van deze landen klein van omvang zijn en bovendien kwetsbaar, omdat deze in belangrijke mate afhankelijk zijn van één sector: toerisme. Een algemene vuistregel voor een acceptabel niveau van de schuldquote is er niet. Naarmate de economische groei minder zeker en minder stabiel is, moet de schuldquote lager zijn[5]. Dit legt uiteraard ook beperkingen op aan het jaarlijkse begrotingstekort[6]. Aruba overschrijdt de EU-norm van 60 procent schuldquote, terwijl Curaçao nog net voldoet. Vanwege het fragiele karakter van hun economieën kan de EU-norm niet als norm voor Aruba en Curaçao gelden. We komen hier straks op terug.
Historische ontwikkeling staatsschuld Caribisch gebied
Tabel 2 toont dat de meeste landen met uitzondering van Montserrat hoge schuldquotes hebben. Maar anders dan bij Curaçao en Aruba, is bij vrijwel alle landen sprake van stabiele of zelfs dalende schuldquotes. Veel landen hebben in 2019 schuldquotes die de EU-norm van 60 procent overschreden[7]. De schuldquote van Curaçao past goed binnen de Caribische context, met de kanttekening dat de schuldpositie wel stelselmatig verslechtert.
(*) ECCU: alle landen uit Eastern Caribbean Currency Union (hierboven vermelde landen excl. Trinidad & Tobago en Jamaica)
BRON: https://www.eccb-centralbank.org/statistics/debt-datas/comparative-report/2
Historische ontwikkeling staatsschuld Europese landen
De schuldquotes in Europa (tabel 3) laten een sterk gedifferentieerd beeld zien. Een aantal landen waaronder Italië, Griekenland, Portugal en België heeft een schuldquote boven de 100 procent. Mede door Europese monetaire maatregelen zijn deconfitures van landen als Griekenland en Italië achterwege gebleven en zijn de onderlinge verschillen in rentes op staatsleningen beperkt gebleven. Veel landen zoals bijvoorbeeld Duitsland en Nederland zijn er gedurende de observatieperiode 2010-2019 in geslaagd hun schuldquote te laten dalen. Maar de norm van 60 procent wordt door veel landen nog steeds overschreden. Inmiddels is bekend dat de corona pandemie ook de Europese schuldquotes doet verslechteren. Uit een NRC-publicatie[8] blijkt dat de gemiddelde schuldquote in 2021 zal stijgen naar 104,5 procent. Met uitschieters voor Frankrijk (118 procent), België (120 procent), Spanje (122 procent), Portugal (139 procent), Italië (156 procent) en Griekenland (195 procent).
Invloed van Covid en faillissement Girobank
Uit een artikel in Antilliaans Dagblad[9] dat een rapport van IMF citeert, blijkt dat de staatsschuld in het pre-coronajaar 2019 circa 55 procent van BBP bedroeg. De schuldquote is in 2020 gestegen naar 85 procent en zal in 2021 groeien naar een niveau van 101 procent. De stijging van 2017 (toen de quote 50,3 procent bedroeg) naar 2019 (55 procent) versnelt nadien dus substantieel. Het compenseren van de tekorten van de failliete Girobank door de overheid verklaart 5,8 procent van de stijging van de schuldquote. De overige 40 procent kan dus goeddeels worden toegeschreven aan financiering vanwege Covid steunmaatregelen[10].
Kan Curaçao deze schuld beheersbaar houden?
De overheidsschuld van Curaçao komt in 2021 in de buurt van het gemiddelde niveau van de EU. Gezien de status van en vooruitzichten voor economische groei zou de schuldquote beduidend lager dan die in de EU moeten liggen. De beheersbaarheid van de staatsschuld is onder meer afhankelijk van de kredietstatus van het land, de groeiverwachting en het structurele begrotingstekort. Voor kleinere, volatiele economieën die hoge rentes moeten betalen zijn lagere schuldquotes en lagere financieringstekorten nog te beheersen dan voor grotere en stabiel groeiende economieën.
Gedurende de periode 2013-2017 bedroeg het gemiddelde tekort per jaar circa 4 procent. Om een staatsschuld van 100 procent bij een begrotingstekort van 4 procent stabiel te houden, is een economische groei van 4 procent nodig[11]. Een dergelijke structurele groeivoet van de economie is niet realistisch en in het verleden ook niet gerealiseerd. Daarbij komt dat de publieke schulden nu niet op marktcondities zijn gefinancierd. Zou Curaçao de schuld moeten herfinancieren op de markt, dan leidt dit tot grote liquiditeitsproblemen en toename van de schuld. Of Curaçao blijft financieren binnen het Koninkrijk dan wel de markt opzoekt, in beide gevallen zal de financier eisen gaan stellen aan de inrichting van de openbare financiën en economische hervormingen afdwingen.
Onderstaande tabel geeft het verband aan tussen groeivoet BBP, begrotingstekort als percentage BBP en schuldquote. Een achterliggende relatie betreft de afhankelijkheid van de interest over de schuld, die toeneemt naarmate de schuldquote stijgt. En daarmee stijgt ook het aandeel van de rentelasten binnen de overheidsbegroting. Welk aandeel acceptabel geacht wordt, is een politieke afweging.
Een schuldquote van 100 procent en een begrotingstekort van 2 procent zijn beheersbaar bij een groei van 2 procent. Voor kwetsbare landen hoort daar wel een hoge rentevoet bij die zwaar drukt op de begroting. En de financier zal hogere eisen stellen naarmate de schuldquote en tekort hoger zijn. Een schuldquote van 40 procent en tekort van 2 procent zijn beheersbaar bij een groei van 5 procent. Om daar te komen zijn eerst jaren met een begrotingsoverschot nodig.
De onderstaande tabel geeft aan welk aandeel van de begroting[12] aan rentelasten moet worden uitgegeven, afhankelijk van de schuldquote en verschuldigde interest percentage. Bedenk hierbij dat de rente hoger zal zijn naarmate de schuldquote hoger is. Bij een schuldquote van 100% (toepasselijk voor Curaçao momenteel) en een rente van 6% (indien Curaçao op de markt moet lenen is dit een waarschijnlijke uitkomst) gaat 12% van het budget op aan rentelasten. De wenselijkheid hiervan is uitkomst van politieke afwegingen.
Conclusies
Sinds de verzelfstandiging van Curaçao in 2010 is de schuldpositie gaandeweg verslechterd. Het opvangen van het faillissement van Girobank en de Covid pandemie brengen de schuld op het gemiddelde niveau van de EU-landen. Voor een land als Curaçao is dat te hoog. De beperkte economische groeivooruitzichten maken het onmogelijk de schuldquote stabiel te houden. Of Curaçao haar schulden blijft financieren binnen het Koninkrijk dan wel toevlucht zoekt tot de open kapitaalmarkt, in beide gevallen zijn drastische herstructureringen van openbare financiën, governance en economische infrastructuur nodig om tot duurzame financiering te komen.
We noemen zonder de suggestie van volledigheid een aantal wenselijke maatregelen:
- Tijdige, openbare, volledige en correcte jaarrekeningen van (semi) overheidsinstellingen: door transparante informatieverstrekking kunnen potentiële risico’s tijdig worden onderkend en kan tijdig actie worden ondernomen; expliciete benoeming van risico’s en risico mitigerende maatregelen.[13]
- Ring-fencing van budgetten: dit om te voorkomen dat overschotten of meevallers in bepaalde (semi) overheid instellingen gebruikt worden om tekorten in andere instellingen op te vangen.
- Vervanging verouderde waardering regelgeving en rapportageverplichtingen in de financiële sector; introductie zogenoemde Basel II/III en Solvency II regelgeving. Curaçao loopt nu achter op andere Caribische eilanden die al gestart zijn met de introductie van risk basedregelgevingen op eilanden zoals Bermuda die al de transitie hebben afgerond. Risk based-regelgeving zal er niet enkel voor zorgen dat risico’s eerder worden onderkend, maar zal ook de concurrentiepositie van Curaçao verbeteren bij het aantrekken van nieuwe financiële dienstverlening.
- Juiste “tone-at-the-top”: in deze lastige tijden, zullen de sterkste schouders de zwaarste lasten moeten dragen. Het invoeren van een Balkenende norm voor (semi) overheidsinstellingen en het transparant maken van sollicitatie processen is essentieel om de beste mensen in belangrijke functies te garanderen.
- Afslanking ambtenarenapparaat.
Wij zijn ervan overtuigd dat met bovenstaande suggesties een eerste stap in de juiste richting van structureel evenwichtige overheidsfinanciering genomen kan worden.
Het is verder van belang dat politieke partijen in hun verkiezingsprogramma’s uitgaan van deugdelijke financiering. Een externe toets op de financiële onderbouwing van hun plannen en beleidsvoornemens (zoals in Nederland door CPB wordt uitgevoerd) zou daarbij erg behulpzaam zijn.
[1] We zijn Rob O.B. van den Berg (Curconsult) erkentelijk voor zijn waardevolle opmerkingen en inhoudelijke suggesties bij een eerdere versie van dit artikel. Dick Drayer wees ons op de relatief grote zwarte economie van Curaçao, die volgens zijn bronnen even groot is als de witte economie. Uiteraard is hiermee in onze analyses geen rekening gehouden omdat wij enkel in onze analyse gebruik kunnen maken van openbare data.
[2] De Staatschuld neemt toe als gevolg van liquiditeitssteun aan de drie ABC eilanden, die in de vorm van een (bullet)lening wordt verstrekt.
[3] Betreft staatsschuld en schulden van andere overheidsorganen
[4] Deze rentes waren en zijn substantieel lager dan de marktrentes voor landen met eenzelfde credibility rating. Nederland heeft als waarborg wel een vorm van financieel toezicht bedongen. De interest percentages lagen tussen 1,5 procent en 2,0 procent. Marktrentes zouden circa 4,5 procent hebben bedragen voor overheidsobligaties (voor 2020). Dat Nederland deze leningen financierde was een gunst. Centrale Banken schrijven leningen uit, welke Nederland onderbiedt. Een en ander berust overigens niet op een harde afspraak binnen het Koninkrijk.
[5] Zie bij voorbeeld: IMF Finance & Development: what is debt sustainability? https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2020/09/what-is-debt-sustainability-basics.htm
[6] Ieder begrotingstekort leidt tot een verhoging van de overheidsschuld.
[7] Deze 60 procentnorm, tezamen met een begrotingstekort van 3 procent van het GDP zorgt bij een jaarlijkse groei van 5 procent tot een stabiele schuldquote. Een dergelijke groei is voor Curaçao onrealistisch, terwijl het begrotingstekort in de regel de 3 procent ver overschrijdt. Meer algemeen geldt: schuldquote * groeivoet GDP = (begrotingstekort/GDP). Voor Europa geldt de normberekening: 60% * 5% = 3%. Aangezien deze veronderstellingen niet langer plausibel zijn, is het onvermijdelijk dat de EU-norm wordt herijkt.
[8] Column Maarten Schinkel; NRC 4 maart 2021
[9] 3 maart 2021: Schuld land stijgt naar 100 procent
[10] Het Antilliaans Dagblad van 9 maart meldt dat de schuldquote van Sint-Maarten in 2020 is gestegen naar 67%. De schuldquote neemt overigens ook toe omdat de economie (BBP) krimpt.
[11] Er geldt immers: schuldquote * groeivoet BBP = (begrotingstekort/BDP) ofwel 100%*4% = 4%. In het economisch plan van het Ministerie van Economische Ontwikkeling (MEO) wordt van deze groeivoet wel uitgegaan. Naar onze mening is dit een wenselijke doelstelling, maar geen realistische hypothese.
[12] We zijn er hier vanuit gegaan dat de omvang van de begroting 50% van BBP bedraagt.
[13] Hiermee kunnen continuiteitsbedreigende situaties bij banken, verzekeraars en pensioenfondsen tijdig worden geïdentificeerd en kan worden ingegrepen. Nadelige gevolgen voor de belastingbetaler (Girobank) en polishouders (bij Ennia niet uit te sluiten) kunnen dan worden voorkomen.