Het toezicht in Curaçao op financiële instellingen is te vrijblijvend, verouderd en houdt onvoldoende rekening met de risico’s waaraan individuele financiële bedrijven blootstaan. Dat zeggen de econometristen Servaas Houben en Ronald Ketellapper in gesprek met Curaçao.nu.
Het Centrale Bank van Curaçao en Sint-Maarten is zich er volgens Houben en Ketellapper van bewust dat de lokale regelgeving achterloopt op internationale standaarden. "De toezichthouder is bezig met een inhaalslag zowel met betrekking tot banken (Basel) als verzekeraars (Solvency). Lacunes in expertise en capaciteit worden opgelost door werving en externe expertise (IMF, DNB, CARTAC).
"Maar er zijn geen harde doelstellingen, deadlines, en owners geformuleerd en de vraag is of de ambities realiseerbaar zijn", aldus Houben en Ketellapper.
Toezicht
Financiële instellingen zoals banken, verzekeraars en pensioenfondsen vervullen een belangrijke rol in het leven van mensen. Zij moeten erop aan kunnen dat hun banktegoed altijd vrij opneembaar is. En dat hun pensioen over 35 jaar netjes uitgekeerd gaat worden. Bij onverhoopt overlijden moet het levenslang nabestaandenpensioen gegarandeerd zijn. Financiële instellingen ontlenen hun bestaansrecht aan vertrouwen.
Zonder vertrouwen is niemand bereid zijn geld aan de entiteit toe te vertrouwen. Financiële instellingen hebben daarnaast ook een substantieel aandeel in de economie en maken het mogelijk voor ondernemers en overheden om in projecten te investeren die anders moeilijk of niet financierbaar zouden zijn.
De kosten van het redden van Girobank zullen echter weer via belastingopbrengsten moeten worden opgebracht...
Overheden hebben daarom in het belang van de houders van banktegoeden, polishouders en pensioendeelnemers de taak op zich genomen om de continuïteit van de instellingen en daarmee het vertrouwen te borgen. Dat toezicht wordt uitgevoerd door de Centrale Bank, in Curaçao is dat CBCS.
"Er zijn meerdere vormen van toezicht. Intern toezicht door three lines of defense en een Raad van Commissarissen en extern toezicht onder meer door de actuaris, de accountant en de Centrale Bank. En toch kan het misgaan. In Curaçao ging Girobank failliet en is Ennia, een van de grootste verzekeraars, in grote problemen gekomen doordat het eigen vermogen verdampte."
Er bestaat volgens Houben en Ketellapper geen wettelijk vangnet voor gedupeerden in Curaçao. De regering heeft niettemin besloten gedupeerden van de Girobank deconfiture te compenseren. De kosten van het redden van Girobank zullen echter weer via belastingopbrengsten moeten worden opgebracht.
Het toezicht op financiële entiteiten kent een brede scope. "Zonder hier volledigheid na te streven, gaat het onder meer over good governance, de deugdelijke inrichting van het bestuur en intern en extern toezicht. De toetsing van beleidsbepalende functionarissen op zowel expertise als integriteit en het prudentieel toezicht dat onder meer toeziet op thema’s als kapitaal, risicomanagement, compliance en waarin diverse rapportages worden voorgeschreven."
Ennia en Girobank
Dat financiële instellingen in problemen raken is in de eerste plaats te wijten aan falen van het management en interne toezicht van die instellingen. De externe toezichthouder CBCS heeft de wettelijke taak om tijdig te identificeren dat zich problemen voordoen en indien nodig in te grijpen. Als ook dat niet lukt, schiet het externe toezicht tekort.
"Bij Ennia was sprake van een groot gebrek aan risicospreiding in de beleggingen met onder meer een onevenredig groot belang in onroerend goed in Sint-Maarten waarvan de waarde veel lager bleek dan waarop dit bezit op de balans was gewaardeerd", zeggen Houben en Ketellapper.
Toezicht op deugdelijk en integer bestuur faalde...
"Daarnaast wordt de aandeelhouder van Ennia verdacht van ontoelaatbare belangenverstrengeling. Hij verkocht privébezit tegen een veel te hoge prijs aan Ennia. De toenmalige statutaire bestuurders van de verzekeraar hebben dit toegelaten en daarmee de belangen van Ennia sterk benadeeld. CBCS heeft veel te laat ingegrepen en voert nu juridische processen om de aandeelhouder te verplichten de benadeling van Ennia te compenseren."
Over de oorzaken van het faillissement van Girobank is minder publiekelijk bekend mede omdat hier nog geen gerechtelijke procedure over is gestart. Wel is duidelijk dat fraude door een bestuurder heeft plaatsgevonden. "Hieruit blijkt dat het prudentieel toezicht en het toezicht op deugdelijk en integer bestuur faalde."
Wereldwijde verandering naar scherpe, risico gerelateerde maatstaven
Een belangrijk onderdeel van het toezicht omvat de formulering van minimum eisen die de toezichthouder stelt aan het eigen vermogen van de entiteit. Hoe hoger de buffers, hoe beter de financiële ondernemingen bestand zijn tegen risico’s die zich manifesteren. Buffers zijn niet kosteloos, zodat een goede afweging tussen risico en rendement vereist is.
Voor het vaststellen van buffers worden ook waarderingsregels voorgeschreven. Vooral bij verplichtingen die ver in de toekomst liggen zoals bij verzekeraars en pensioenfondsen, is de waardering van deze verplichtingen allesbepalend. De discussies die in Nederland worden gevoerd over de zogenoemde rekenrente gaan feitelijk over de waarderingsregel voor pensioenverplichtingen.
De kapitaalvereisten zijn volgens Houben en Ketellapper dynamisch. "Zij veranderen voortdurend en wereldwijd zien wij een trend waarbij de regels steeds meer gedifferentieerd worden. Daarbij wordt ook lering getrokken uit fouten en onvolkomenheden die zich hebben gemanifesteerd."
Bermuda is een succesvol voorbeeld hoe een klein eiland enorme welvaartsgroei kan bewerkstelligen door up-to-date te blijven met moderne wet- en regelgeving...
Bijvoorbeeld tijdens de financiële crisis in 2008. "Daar bleken de buffers bij sommige banken te laag en was de verwevenheid tussen banken en verzekeraars te hoog. De differentiatie die is toegepast bestond eruit dat de kapitaalvereiste beter werden toegespitst op het risicoprofiel van de financiële entiteit. En daarbij worden steeds meer risico’s expliciet in de kapitaalvereiste verankerd. De opeenvolgende regelgeving is verpakt in namen als Solvency II, Basel2 en Basel3, IFRS17 en wie weet wat hierna volgt", aldus Ketellapper.
"Er zijn landen die de laatste regelgeving al volledig hebben ingevoerd", zegt Houben." Ook zijn er landen die een light version van de belangrijkste principes - in dit geval van Solvency II - hebben overgenomen, bijvoorbeeld Bermuda. Hierbij wordt het proportionaliteitsbeginsel toegepast."
Ketellapper vult aan: "In het laatste geval kwalificeert een land zich wel voor de regelgeving en is het een aantrekkelijke vestigingsplaats voor financiële instellingen. Bermuda is een succesvol voorbeeld hoe een klein eiland enorme welvaartsgroei kan bewerkstelligen door up-to-date te blijven met moderne wet- en regelgeving."
Curaçao
De regels met betrekking tot de kapitaalvereisten voor verzekeraars zijn sterk verouderd, ook ten opzichte van andere Caribische landen. De regels voor de rekenrente zijn volgens beide econometristen niet prudent genoeg en de vereiste stress test kent een open norm en is daarmee eveneens onvoldoende prudent. Ook is er geen verplichte stress-of-scenario-test waaruit de weerbaarheid van verzekeraars kan worden afgemeten: het is daarom onduidelijk in hoeverre verzekeraars in staat zijn om externe schokken op te vangen. Hierdoor ontbreekt er inzicht in wat er gebeurt bij zulke events met als gevolg dat het risico van de verzekeraar verplaatst wordt naar de polishouder en overheid.
"De balans van verzekeraars geeft geen goed beeld van de gezondheid van de entiteiten: de verplichtingen zijn te laag gewaardeerd door gebruik van te hoge rekenrentes, terwijl de bezittingen op marktwaarde zijn gewaardeerd. Vastrentende beleggingen hebben dan een hoge waarde als gevolg van de lage rentestand. De balans is niet markt-consistent", aldus Houben en Ketellapper.
CBCS geeft geen specifieke deadlines of deliverables wanneer zij verwachten over te gaan naar meer up-to-date regelgeving voor verzekeraars...
"Doordat de regels met betrekking tot kapitaalvereisten zo oud zijn, wordt onvoldoende rekening gehouden met de specifieke risico’s waaraan de financiële entiteit bloot staat. Hierdoor lopen niet alleen polishouders risico, maar is Curaçao ook onaantrekkelijk voor buitenlandse verzekeraars om lokale partijen over te nemen vanwege de weinig inzichtelijke financiële verantwoording."
De Centrale Bank zegt dat het de kwaliteit van haar regelgeving toetst door het volgen van zowel internationale als lokale ontwikkelingen op toezichtgebied waaronder de kapitaalvereisten zoals vastgesteld door de Basel Committee on Banking Supervision. Vigerende regelgeving wordt door de Bank periodiek tegen het licht gehouden en waar nodig aangepast en versterkt. Dit traject is een doorlopend traject en volgens Bank ook op dit moment gaande. "Maar CBCS geeft geen specifieke deadlines of deliverables wanneer zij verwachten over te gaan naar meer up-to-date regelgeving voor verzekeraars", benadrukken Houben en Ketellapper
Prikkel tot vernieuwing
De huidige rapportagerichtlijnen (IFRS4) zijn volgens beide econometristen niet markt-consistent en geven verzekeraars de mogelijkheid om hun toekomstige verplichtingen tegen lokale regelgeving vast te stellen. Hierdoor is het lastig om verzekeraars die gevestigd zijn in verschillende landen met elkaar te vergelijken.
"De nieuwe IFRS17-rapportagerichtlijnen zullen per 1 januari 2023 van toepassing zijn. Deze richtlijnen vereisen het gebruik van markt-consistente grondslagen, onder andere op het gebied van rekenrente. Verder dienen verzekeraars hun toekomstige winstdeling te waarderen. Ook dienen verzekeraars in hun verslaglegging diverse scenarioanalyses toe te voegen waaruit de gevoeligheid van hun verplichtingen kan worden afgemeten."
Volgens Houben en Ketellapper gebruiken veel Europese verzekeraars hun huidige Solvency II omgeving als basis voor implementatie van IFRS17. "Omdat Curaçaose verzekeraars ook de transitie maken naar IFRS17 is dit een ideale gelegenheid om ook een vorm van Solvency II regime in Curaçao te introduceren. Bermuda heeft bijvoorbeeld een “light version” van Solvency II waarin de belangrijkste elementen van risicowaardering, management en monitoring worden meegenomen. Het mag dan ook niet verwonderlijk zijn dat Bermuda nu een van de weinige kleine landen is, dat in staat is haar financiële sector uit te breiden door het aantrekken van nieuwe verzekeraars, zelfs in tijden van economische crisis."
Perspectief
Of regelgeving in Curaçao verouderd is, hangt af van het perspectief volgens de Centrale Bank. De ontwikkelingen in de financiële sector gaan wereldwijd zeer snel met als gevolg dat bestaande regelgeving van nature achterloopt bij de nieuwe ontwikkelingen, zegt de Bank. “Deze situatie doet zich wereldwijd voor en Curaçao en Sint Maarten vormen daarop geen uitzondering. Belangrijk is dus om in te spelen op deze ontwikkelingen, vast te stellen welke wijzigingen relevant zijn voor de optimalisering van het toezicht en bestaande regelgeving waar nodig aan te passen en uit te breiden”, aldus Houben en Ketellapper
CBCS wijst erop dat zij het traject is opgestart voor de verdere implementatie van Baselse standaarden. Die richten zich onder meer op de identificatie van alle relevante risico’s binnen banken, het op basis hiervan aanhouden van meer en betere kwaliteit kapitaal en de beoordeling door de toezichthouder van de beheersing van de geïdentificeerde risico’s door de banken. De CBCS wordt in dit ontwikkeltraject bijgestaan door experts van het IMF en de CARTAC. De volgende stap is volgens de Bank de implementatie van Solvency II voor verzekeraars waarbij voor verzekeraars een soortgelijk proces zal gaan gelden.
De CBCS is lid van verschillende internationale standard setting bodies die core principles uitbrengen aan de hand waarvan hun leden hun toezichtinstrumentarium toetsen. Het blijvend voldoen aan deze internationale toezichtstandaarden is een van de strategische doelstellingen van de CBCS voor de komende periode. De Bank heeft al een traject opgestart om binnen een termijn van drie tot vijf jaar aan deze international best practises van deze standard setting bodies (IAIS, BIS en IOSCO) te voldoen. "Maar CBCS geeft niet aan of en wanneer zij een Solvency II (light) regime wil invoeren", aldus Houben en Ketellapper.
Uitbesteden van toezicht
Het is in het belang van een gezonde financiële markt dat het toezicht wordt gemoderniseerd. Hopelijk wordt deze zienswijze gehonoreerd in de toets die De Nederlandse Bank (DNB) uitvoert op het toezichtbeleid van CBCS in het kader van de liquiditeitssteun die Nederland aan Curaçao geeft. "Concrete hervormingen zijn de beste manier om herstel van vertrouwen in de financiële sector in Curaçao te waarborgen, zoals bijvoorbeeld het introduceren van Solvency II. Wij stellen daarom voor dat CBCS niet alleen de intentie uitspreekt om haar toezicht meer risk based in te richten, maar dit ook concretiseert door een deadline te stellen waarvoor transitie naar risk based regulation (Basel II/III voor banken, Solvency II voor verzekeraars) is afgerond.
Het is, volgens beide econometristen voor een klein land als Curaçao moeilijk, zo niet onmogelijk om structureel voldoende expertise binnen CBCS te organiseren. "Het gaat hierbij namelijk om een wellicht te grote diversiteit van instellingen en producten. Er zou vaker en structureel een beroep moeten worden gedaan op externe resources, bijvoorbeeld van De Nederlandse Bank of andere toezichthouders. Hiermee zijn grote kostenvoordelen te behalen en kan ook de kwaliteit van het toezicht verbeteren. Bermuda kan als klein eiland als rolmodel dienen voor Curaçao, zodat ook kleine (ei)landen op eigen (light) manier up-to-date kunnen blijven met moderne wet- en regelgeving."
CBCS erkent dat risico gebaseerd toezicht veel kennis veronderstelt van de bedrijfsmodellen van de instellingen die onder toezicht staan, van de risico’s die hierbij gelopen worden en van de maatregelen die nodig zijn om die risico’s te adresseren. De ontwikkelingen op dit vlak gaan volgens de Bank snel en vragen om een kennisintensieve en lerende toezichtorganisatie die zich continu aanpast aan de situatie bij de instellingen. Het vergaren en gebruiken van relevante kennis is daarbij een continu proces en standaard onderdeel van de toezichtorganisatie geworden.
De CBCS heeft risk based regulation niet geborgd, zou ze dat wel doen, dan zou hierdoor ownership en urgency ontstaan, zowel binnen als buiten de Centrale bank.
De Bank zegt dat in de nieuwe organisatie teams met experts voor bepaalde onderwerpen zijn geïdentificeerd, zoals voor financiële risico’s, IT-, CYBER en operationele risico’s en AML/CFT en compliance, maar ook op terreinen als accountancy, governance en gedrag en cultuur. Voorts heeft de Bank bij de opzet van de nieuwe organisatie nogmaals kritisch gekeken naar haar minimum omvang. daarbij constateerde zij dat meer toezichtcapaciteit nodig is en heeft dan ook begin dit jaar een traject tot werving in gang gezet.
De nieuwe toezichtstijl van de CBCS vereist naast (meer) specifieke kennis ook meer samenwerking binnen de eigen organisatie en met andere toezichthouders. Door middel van deze nauwe samenwerking kunnen de schaalnadelen geminimaliseerd worden en de kosten van capaciteitsopbouw gedeeld worden. De Bank zegt dat deze samenwerking verankerd is in verschillende MoU’s met toezichthouders binnen het Koninkrijk en met derde landen.
Zo is in december 2020 het samenwerkingsprotocol met de DNB aangescherpt. De CBCS heeft ook samenwerkingsrelaties met het IMF en CARTAC waarbij technische bijstand wordt geboden. Niettegenstaande al deze voorzieningen kan de situatie zich volgens de Bank voordoen dat voor bepaalde situaties specialistische expertise nodig is.
In dat geval bestaat de mogelijkheid om deze expertise extern in te huren, wat in de praktijk ook plaatsvindt. "De CBCS heeft risk based regulation niet geborgd, zou ze dat wel doen en binnen haar instituut één als promotor/owner aanstellen, dan zou hierdoor ownership en urgency ontstaan, zowel binnen als buiten de CBCS."
Daarbij hopen beide econometristen dat de noodzakelijke verbeteringen niet zodanig lang duren dat er weer nieuwe faillissementen te betreuren vallen. "Ownership en urgency zijn nu essentieel om het vertrouwen in de financiële sector op Curaçao te herstellen en om de huidige achterstand in regelgeving ten opzichte van andere landen niet verder te laten oplopen. En vooral om toekomstige debacles zoals met Girobank en ENNIA te voorkomen", aldus Houben en Ketellapper.
Servaas Houben werkt als senior manager in de verzekeringssector. Hij studeerde econometrie in Nederland en werkte daar de eerste vier jaar van zijn carrière. Daarna werkte hij in Dublin, Londen en Curaçao. Naast actuarieel heeft Servaas de kwalificaties CFA en FRM afgerond. Hij schrijft regelmatig voor zijn blog, CFA-samenvatting en actuariële tijdschriften en is lid van de Nederlandse Actuariële Maatschappij Enterprise Risk Management en LIfe verzekeringscommissies.
Dr. Ronald Ketellapper studeerde econometrie in Groningen en begon zijn carrière als wetenschapper. Na zijn promotie in 1982 volgde een loopbaan in de pensioen- en verzekeringssector. Als laatste als directielid bij Guardian Group Fatum in Curaçao waar hij tot maart 2019 verantwoordelijk was voor leven-, pensioen- en ziektekostenverzekeringen. Hij is nu bestuurder van de Onderlinge van 1719, oudste onafhankelijke verzekeraar in Nederland.