 |
| Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten |
Kleine landen volgen vaak – soms met aanzienlijke vertraging – het voorbeeld van grotere landen (zoals voormalige kolonisatoren), die niet per se geschikt voor hen zijn. Een goed voorbeeld is Curaçao, een voormalige Nederlandse kolonie in het Caribisch gebied. Tegelijkertijd kunnen er hoopvolle lessen worden getrokken uit hoe succesvol toezicht in kleine eilandstaten eruit zou kunnen zien.
Huidig toezicht voor verbetering vatbaar
De regelgeving van Curaçao voor financiële instellingen kan volgens de auteurs worden omschreven als laissez-faire. Naast de verplichte rapportages aan de Centrale Bank vertrouwen toezichthouders op de meningen van certificerende accountants en actuarissen om de jaarrekening te interpreteren en een eigen oordeel te vormen.
Regelgeving is meer op principes dan op regels gebaseerd (principle-based in plaats van rules-based), wat de vergelijkbaarheid tussen bedrijven beperkt.
Het huidige kapitaalregime voor verzekeringen en pensioenen van het eiland is identiek aan het voormalige Nederlandse regime, waar voorzieningen gebruikmaken van rentetarieven en biometrische veronderstellingen die waren vastgelegd in de prijsstelling van het product in plaats van actuele, bijgewerkte, beste schattingen. De toereikendheid van voorzieningen wordt getoetst door toepassing van een op principes gebaseerde toereikendheidstoets.
Onder dit regime worden disconteringsvoeten en biometrische aannames door pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen zelf vastgesteld. Deze veronderstellingen worden niet openbaar gemaakt en het is ook niet verplicht ze in een jaarverslag toe te lichten.
Dit gebrek aan controle stelt bedrijven impliciet in staat om zachte veronderstellingen toe te passen in de toereikendheidstoets. Het niveau van voorzichtigheid (en dus de bescherming van polishouders) varieert daarom per entiteit.
Dit heeft ertoe geleid dat polishouders de belangrijkste belanghebbenden zijn geworden die de risico's op zich nemen. Met andere woorden: private winsten, publieke verliezen, aldus de auteurs.
Kapitaaleisen zijn ook uitsluitend afhankelijk van de productmix en niet van specifieke risico's waaraan de verzekeraar is blootgesteld. Dit betekent dat bepaalde risico's - met name activa-, krediet-, langleven- en operationele risico's - mogelijk niet naar behoren worden vertaald naar eisen ten aanzien van het eigen vermogen.
Ten slotte is de Centrale Bank relatief mild geweest tegenover financiële instellingen die financiële cijfers niet op tijd aanleveren.
Girobank, Ennia en APC
In 2014 moest de grootbank Girobank worden gered en onder controle worden gebracht van de Centrale Bank van Curaçao, de CBCS. De CBCS heeft niet bekendgemaakt welke oorzaken hebben geleid tot het faillissement van de bank of welke maatregelen zijn genomen om dit te voorkomen.
Er konden volgens Servaas en Ketenlapper geen specifieke maatregelen van CBCS worden geïdentificeerd, en de Centrale Bank leek pas actie te ondernemen na een bankrun. Girobank werd gered door een lening van de Nederlandse overheid en bankrekeninghouders werden gevrijwaard van aanzienlijke verliezen.
In 2020 kwamen dubieuze vermogenswaarderingen door de verzekeringsmaatschappij ENNIA aan het licht. Na een transactie in 2006 heeft ENNIA haar vastgoedbezit in het Nederlands Caribisch gebied van Sint Maarten gewaardeerd op 460 miljoen dollar. Een latere onafhankelijke taxatie plaatste de marktwaarde op ongeveer 50 miljoen dollar. Bovendien had de transactie in de eerste plaats niet mogen plaatsvinden omdat de resulterende activaportefeuille volstrekt in strijd was met het diversificatieprincipe. Helaas greep de toezichthouder destijds niet in.
Ook pensioenfondsen lopen gevaar. APC, het grootste pensioenfonds van Curaçao, heeft het momenteel moeilijk. De dekkingsgraad tussen activa en passiva heeft gedurende vijf opeenvolgende jaren niet aan het minimaal vereiste niveau van 105% voldaan, en schommelt sinds 2016 tussen 100% en net onder 105%. Tot dusver heeft de CBCS geen maatregelen opgelegd, zoals het opstellen van een herstelplan, vereisten om de verplichtingen aan te passen of verhoging van het toezicht.
Een overkoepelend probleem op Curaçao is dat de financiële regelgeving recentelijk niet is geactualiseerd. In het geval van verzekeringen en pensioenen, zijn geen fundamentele wijzigingen doorgevoerd sinds 1992 (bijvoorbeeld het gebruik van marktconforme waarderingen).
Op risico gebaseerde regelgeving zoals Basel II/III en Solvency II is niet geïmplementeerd en wordt naar verwachting in de nabije toekomst ook niet ingevoerd. De toereikendheid van de financiële regelgeving van Curaçao is achterop geraakt en de kloof tussen het huidige en het ideaal is in de loop van de tijd groter geworden.
Checks and balances
Een gebrek aan mankracht en kennis kan alleen een gedeelte van het probleem verklaren, zeggen de auteurs. Er bestaat een fundamenteel verschil tussen grotere en kleinere landen, en dat komt door het indirecte toezicht door andere belanghebbenden zoals:
Aandeelhouders: veel banken en verzekeraars op kleinere eilanden zijn privé of familie eigendom, en er wordt niet actief gehandeld in hun aandelen. In het geval van compliance problemen, zoals het niet tijdig op leveren van jaarrekeningen, is er geen dreiging van een daling van de aandeelprijs of een kritische aandeelhouders vergadering die het bestuur ter verantwoording roept.
Media: de meeste media op kleinere eilanden zijn afhankelijk van advertentie inkomsten. Daardoor is het lastiger voor de media om kritisch te zijn op financiële instellingen omdat dit ook belangrijke adverteerders zijn. Omdat de media relatief beperkt van omvang zijn, is er weinig ruimte voor media die gespecialiseerd zijn in financiële verslaglegging zoals de Financial Times in Amerika, of het Financieel Dagblad in Nederland.
Rating agencies: omdat aandelen of obligaties niet publiekelijk verhandeld worden, ontvangen financiële instellingen geen rating van een gespecialiseerde rating agency. Als de financiële positie verslechtert, is er geen waarschuwing voor de polishouder en bankrekeninghouder door een downgrade.
Consumentenprotectie en wetgeving: consumenten bescherming is hetzij beperkt of in zijn geheel afwezig, waardoor het lastiger is voor klanten te begrijpen wat hun rechten zijn, of om klachten in te dienen die vervolgens beantwoord worden.
Deze factoren verslechteren de klantbescherming, waardoor er meer noodzaak is tot een proactieve rol en ingrijpen van de toezichthouder.
Succes is mogelijk
Servaas en Ketellapper menen dat de huidige manier van financieel toezicht op Curacao niet voldoende is, en dat de volgende veranderingen kunnen helpen om het toezicht in de juiste richting te krijgen.
Proactief: belanghebbenden kunnen voordeel hebben als een toezichthouder tijdig ingrijpt. Hierbij grijpt de toezichthouder snel in als financiële instellingen niet in staat zijn om jaarrekeningen op tijd te publiceren, of als financiële cijfers hogere risico’s laten zien, in plaats van af te wachten. Ingrijpen kan door middel van boetes, vereisten tot de-risking, verhoogd toezicht, of het vervangen van management.
Rules based: zonder rating agencies of aandeelhouders die een centrale bank kunnen dwingen om zijn mening te herzien, moet de Centrale Bank overwegen om meer rules-based regelgeving uit te schrijven in plaats van good governance te verwachten van financiële instellingen. Deze regels omvatten consumenten protectie, transparantie over kosten die in rekening worden gebracht, regelgeving voor het vaststellen van rekenrentes, regels voor verwachte rendementen, en biometrische en andere niet financiële aannames (bijvoorbeeld levensverwachting). Minimum vereisten voor financiële ratio’s, zoals dekkingsgraden, en solvency ratio’s kunnen worden voorgeschreven en afgedwongen.
Bermuda
Bermuda is een kleine eilandstaat dat zijn regelgeving heeft herzien door proactief en risico gericht toezicht in te voeren. De toezichthouder gebruikt verschillende gereedschappen, variërend van risico inschatting tot acties om financiële instellingen te herstructureren. Het eiland heeft ook Basel III geïmplementeerd en het verzekeringstoezicht heeft de Solvency II equivalent status ontvangen. Beperkte schaal en mankracht hebben Bermuda niet verhinderd om meer geavanceerd risico gebaseerd toezicht in te voeren.
APC’s huidige situatie betekent dat de pensioenen van velen op het spel staan. De onaanvaardbaar hoge niveaus van risico omtrent Curaçaose financiële instellingen kunnen ook een negatieve impact hebben op andere sectoren en de huidige zwakke economie nog verder verzwakken.
De auteurs geloven dat een verandering naar meer proactief en rules-based toezicht zal leiden tot betere consumenten bescherming, meer vertrouwen in de financiële sector, en verbeteringen voor de financiële sector in zijn geheel. Effectief toezicht is een investering die zich dubbel en dwars uitbetaalt: met verbeterd toezicht is er niets dat Curacao verhindert om het Bermuda van de Caribbean te worden.
---------
Dr. Ronald Ketellapper studeerde econometrie in Groningen en begon zijn carrière als wetenschapper. Na zijn promotie in 1982 volgde een loopbaan in de pensioen- en verzekeringssector. Als laatste als directielid bij Guardian Group Fatum in Curaçao waar hij tot maart 2019 verantwoordelijk was voor leven-, pensioen- en ziektekostenverzekeringen. Hij is nu bestuurder van de Onderlinge van 1719, oudste onafhankelijke verzekeraar in Nederland.
